作者：周晓倩，国家发展改革委国际合作中心助理研究员;唐晓，中国国际问题研究院亚太研究所助理研究员

　　来源：《世界知识》2026年9月1日，第17期

　　7月1日，韩国全南光州统合特别市成立。这是韩国《统合特别市设立特别法》框架下诞生的首个广域行政合并案例，标志着韩国迈出本轮行政区划改革的第一步，开启了地方主导经济增长新模式的探索。近年来，韩国面临经济增长放缓、少子老龄化加速、首都圈“一家独大”等多重困境，行政区划改革为应对上述问题提供了新的可能性。

“五极三特”国家均衡发展战略

　　历史上，朝鲜王朝实行高度中央集权体制，地方长官由国王直接任命并定期轮换。1948年，韩国首部宪法正式确立地方自治原则。1949年，韩国颁布《地方自治法》，由居民选举产生的地方议会与自治团体，可独立于中央政府自主处理辖区公共事务并制定地方性法规。由于1961年军事政变，韩国地方自治实践全面暂停长达30年。1991年，全国地方议会议员选举恢复，但地方行政首长仍由中央任命。直到1995年6月，韩国首次举行全国地方议员和地方行政首长同步选举，完整的地方自治制度才正式重启。

　　韩国目前实行两级自治体系。改革前的一级行政区为17个广域自治团体，包括一个特别市(首尔)，一个特别自治市(世宗)，六个广域市(釜山、大邱、仁川、大田、蔚山、光州)，六个道(京畿道、忠清北道、忠清南道、庆尚北道、庆尚南道、全罗南道)，以及三个特别自治道(济州道、江原道、全罗北道)。二级行政区为226个基础自治团体，包括75个自治市、82个郡和69个自治区。“道”的行政地位相当于中国的省，“广域市”相当于中国的直辖市。

。

　　去年6月，李在明在总统就职演说中指出，要摆脱首都圈过度集中问题，追求国家均衡发展，公平分享发展的机会和成果。同年9月，李在明政府推出“五极三特”国家均衡发展战略，即通过“道市合并”打造五大跨区域核心增长都市圈(首尔圈、釜山—庆南、大邱—庆北、大田—忠南、光州—全南)和三大特别自治道(世宗、济州、江原)，从根本上破解首都圈过度集中的格局，推动人口、产业向非首都圈扩散。由于全罗南道和光州的合并，韩国国内广域自治团体减为16个

　　顺应时代发展的现实选择

　　当前，人工智能为韩国经济打开新的发展空间，但国内诸多结构性矛盾复杂难解，原有行政区划与治理模式难以适配新的发展需要，制约韩国经济潜能的充分释放。

　　首先，区域发展长期失衡，首都圈与地方发展严重脱节。以首尔、仁川和京畿道组成的首都圈，约占国土面积的12%，却吸纳了约50%的人口，集中了全国大部分就业岗位、交通枢纽、医疗和教育等资源，在经济数据上“一枝独秀”。但首都圈也面临房价高企、交通拥堵、物价过高等“大城市病”。另一方面，非首都圈受虹吸效应影响走向空心化，青年人才不断外流，产业承载力不足，在全球城市竞争中处于不利地位，也制约了国家整体竞争力的提升。

　　其次，低生育率与人口老龄化叠加，地方消亡危机凸显。韩国总和生育率曾在2023年触底，仅为0.72，近两年虽有所回升，但仍在全球垫底。老龄化问题同样棘手。韩国行政安全部数据显示，全国登记人口中65岁以上群体占比超过20%，表明韩国已成为超老龄化国家。2020年，韩国进入人口自然负增长阶段。这一现象在青年人口流失严重的非首都圈地区尤为突出，不少基础自治团体被划入人口减少地区，面临消亡风险。

　　最后，行政区划严重碎片化，行政协同效率低下。韩国现行16个广域自治团体中，多数广域市被所在道环绕，形成“市在道中”的碎片化格局，导致同一生活圈、经济圈内的基建规划和产业政策各自为政，跨区域公共服务协同成本极高。

　　可以说，此次行政区划改革是韩国应对长期结构性矛盾、抢抓人工智能时代发展机遇的现实选择。此次改革要实现的目标可归纳为以下三点。第一，通过自治分权激活区域发展支点，以点带面将地方经济潜在增长率提升3%以上，非首都圈的地区生产总值增加50%以上，促进国家均衡发展。第二，立足各地区产业错位发展需求，优化资源配置，整合更大区域打造多种产业集聚区，以释放规模经济效应，提升区域全球竞争力。2026年6月，李在明总统主持“韩国大飞跃”三大超级项目国民发布会，宣布了由三星、SK海力士等企业牵头的半导体与人工智能产业投资计划，拟在包括全南光州统合特别市在内的西南地区投建半导体产业集群，进一步夯实优势产业发展动能。第三，破除行政壁垒，统一区域规划和公共服务标准，减少重复行政投入，进而降低地方治理成本。

　　改革前景有待观

　　全南光州统合特别市成立后，将升格为与首尔特别市同级的广域行政区，拥有比普通广域市更大的行政审批权限和财政权限，还有望获得中央政府更多财力倾斜。韩国政府计划在四年内向该市提供最高达20万亿韩元的财政支持。据韩国银行测算，这将为该地区带来17万亿韩元的生产诱发效应。韩国经济学界普遍认可此轮行政区划改革的正向价值。韩国相关研究机构曾面向地区经济专家开展问卷调查，结果显示，75%的受访者认为行政整合将对地区经济产生正面影响。

　　不过，改革若想实现预期成效，仍需跨越层层障碍。首先，各股政治势力对道市合并方案的立场显著分化。作为进步势力传统票仓的湖南地区(全罗、光州)，面临的政治阻力相对有限，得以率先推进统合特别市建设。但大邱—庆北、大田—忠南、釜山—庆南等其他拟合并区域，受朝野博弈与地方内部意见分歧掣肘，改革均陷入不同程度停滞。

　　其次，改革程序的正当性面临争议。多数地方郡县及市民社会团体认为，道市合并属于重大行政区划调整，理应举行居民公投，反对跳过公民投票环节直接推动合并方案立法。即便在湖南地区，也有不少舆论指出李在明政府的改革节奏偏激进，在大量配套制度尚未完备的情况下便仓促“上马”，未能充分兼顾当地民众的利益诉求。

　　最后，区域内部利益协调难度增大。各自治团体既得利益格局长期固化，合并之后，极易在财政税源划分、公职人员编制调配、公共资源布局、重大项目引进等议题上陷入恶性博弈。尤其是部分偏远郡县担忧合并后被边缘化，对推进改革态度消极。